非法强制拆迁问题的法律思考
2018-02-27   来源:其他     

非法强制拆迁问题的法律思考

 

我国改革开放三十年多年以来,随着城镇化建设用地不断扩张,非法强拆事件屡见诸于报端,有的甚至充斥着暴力与血腥。2009年9月10日,江西宜黄3人因拆迁冲突自焚;2010年4月8日,辽宁抚顺高湾区指挥拆迁的建委主任王广良,被“钉子户”杨义用刀杀死……非法强拆事件屡禁不止,是否存在法律漏洞呢?

非法强制拆迁的法律疏漏及完善

1991年3月22日,国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》是我国最早规范房屋拆迁的法规。2007 年新中国第一部《物权法》颁行,其效力位阶高于拆迁条例,相对拆迁条例是上位法,国务院随之于2011 年 1 月 19 日颁行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《条例》),力求废除旧有的政府主导的“强制拆迁”制度,但其进步更多的是形式意义上的。在现有的规范房屋拆迁的法律法规中,还存在很多不健全不完善的地方。

1.“公共利益的需要”界定不清。我国强制拆迁制度的主要根据是《物权法》第 42 条第 1 款规定 ,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”所以认定强制拆迁是否合法的关键就在于“为了公共利益的需要”的内涵和外延的界定。公共利益的强制拆迁,要在法理上具有正当性。它是现代化物权法上的一大特色。但何谓征收目的中所谓的“公共利益”没有定论。

《条例》第 8 条通过定性和列举,力求对“公共利益”的加以明确,将“公共利益” 的性质定义为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。条例第 8 条第 5 项的列举,尽管有“依照城乡规划法有关规定组织实施”,且有“危房集中、基础设施落后”等条件加以限定,但对于“旧城区改建”则并不排斥改建后的原旧城区遍布新建商业地产, 这在公权力与商业利益之间最终未能完成明确的阻隔。本条款最后还留有一个法律、行政法规规定的其他情形,这让“公共利益”更加不确定。

2.民事救济请求权依据缺乏现实合理性。近些年来,不法强制拆迁不仅没有得到有效遏制,反而愈演愈烈。其中一个主要原因就在于基于通常的民事救济途径,不法强拆的成本要远远低于经由被拆迁人同意后的补偿对价。从对私权救济的角度观察,请求权基础是一个不能回避的问题。无论请求权基于侵权,抑或基于合同、不当得利,都不如以无因管理作为请求权基础,基于“不法的管理”制度而对被拆迁人更为有利。

所谓“不法的管理”,法理在于“无因管理”,在不法的强制拆迁下,借鉴债法上的“不法的管理”,即指拆迁人明知为被拆迁人事务,仍作为自己之事务管理(拆除)。被拆迁人可向不法拆迁人主张类推适用无因管理之债中的管理人应当负担的义务及责任,包括须负担善良管理人之注意义务、履行交付移转义务和赔偿义务。“管理人因管理事务所收取之金钱物品及仔细,应交付于本人;管理人以自己名义,为本人取得之权利,应移转于本人。例如,不法拆迁后的重建房屋之建筑面积为原被拆迁房屋面积的倍数,则被拆迁人可以根据该准无因管理之债主张相应面及倍数的房屋或该等面积相应的市场价格。

3.宪法中关于征收、征用给予补偿的规定不完善。《美国宪法第五修正案》规定“……不给予公平赔偿,私有财产不得充作公用。” 我国《宪法》总则第13条规定“国家为了社会公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”宪法可谓“一字千金”,可中国的补偿少了“公平”二字。为了公共利益的需要对公民的私有财产实行征收或征用已经构成了对私有财产的侵犯,若要这种侵犯具有合理性,就得给于公平的补偿。只有合理的对价才符合法律的正义性。

规制非法强制拆迁的制度构想

1.确立公共利益的听证制度。2011 年 1 月19日颁发的 《条例》规定:取消行政强制拆迁,被征收人超过规定期限不搬迁的,由政府依法申请人民法院强制执行。因此,导致我国法院受理强制拆迁的非诉执行案件数量的大大增加,加之我国目前非诉行政执行案件的数量本身就较大,无非是给人民法院增加了很大的负担,“执行难”“执行乱”等现象也影响了非诉行政执行制度的效率。我国某些地方法院实行了非诉行政执行听证制度,取得了不错的效果,但是我国现阶段并没有构建关于非诉行政执行听证制度的正式法律制度。因此,笔者建议对于行政机关申请法院强制拆迁程序中引入听证程序,这样在程序上保障被拆迁人的合法权益同时也可以减轻社会压力防止矛盾激化。

2.建立补偿机制,完善评估制度。确立公正、充分的补偿机制必然少不了制订完善、透明的评估制度。目前我国房地产评估中存在诸多问题,例如评估价格不合理,被拆迁房屋的配套设施、地段、教育等隐形价值被严重忽略。因此必须改革我国房地产评估制度,培养信誉良好的房地产评估机构,建立一套公正、透明、权威、科学、完善的评估程序。

重新定位政府在拆迁中的角色

在公共利益的拆迁中政府作为征收人在行使宪法赋予的财产征收权时,必须履行公平的补偿义务。宪法中规定的财产补偿的本意在于,对于因公共利益需要,经济上蒙受特别损失的人,给予补偿,以调和私有财产权与公共利益的关系,实现公平正义的理想。从本质上看,公益拆迁是一个行政行为,具有强制性。行政机关赋予拆迁人拆迁许可证这样一项具有行政强制力的权力,导致拆迁人与被拆迁人之间力量失衡,丧失了平等协商基础,因为政府已经向拆迁人转让了土地使用权,而拆迁人通常是以盈利为目的的开发商,在利润的驱使下,凭借政府赋予的行政强制力,使宪法规定的公平补偿原则沦为法律上的空谈,因此有学者提出只有让政府对补偿义务回归,才能真正解决拆迁补偿中所遇到的问题。

政府不应该只是代表国家行使公权力的机构和社会利益的分配者而是国家的代表,是社会活动的管理者和社会秩序的维护者以及社会各个阶层利益矛盾的调解者等各种身份的有机统一。在非公共利益拆迁中在此拆迁领域中,政府应该退出此领域,由拆迁双方进行平等的市场交换,政府应当作为中立的公共事务的管理者,履行城市建设的公共管理职能。这时政府最重要的职能是提供好公共物品和公共服务,保护大多数民众的利益不受侵害。政府应在拆迁中做好相关宏观调控工作,规范拆迁行为,监督双方当事人遵守法律、法规。做好行政指导作用,保证政策稳定,有计划有步骤完成整个城市拆迁工作。

政府、法院的责任承担机制

笔者认为,对暴力强拆中对公民的人身健康权、财产权产生侵害的,违反刑法规定的,要追究相关行为人的刑事责任。我国《刑事诉讼法》第十八条规定,刑事案件的侦查由公安机关进行,法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。

对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的,受害人有权依照法律的规定请求国家赔偿。在法治社会,权力与责任是统一的。人民法院在强制拆迁的过程中,法律赋予人民法院对申请执行的房屋拆迁裁决的审查权,同时应当承担相应的责任,如果人民法院由于自己的违法或者失误造成被拆迁人重大权益损害的,人民法院必须承担责任。

(文/何明  作者系山东泰山蓝天律师事务所律师)

友情链接