西安临潼绿色城乡统筹模式研究
2017-11-22 12:49:36   来源:      

一、临潼国家度假区的历史背景和基本情况  

   千古风流华清宫,气势磅礴兵马俑。作为兵马俑的故乡、华清宫的旧址,陕西临潼多年来发展滞后,村民守着世界级文化旅游资源,却过着相对贫穷的生活。尤其是临潼度假区所在区域,塬沟纵横,海拔较高,交通和基础设施较差,产业化程度不高,就业吸纳能力较弱,很多当地老百姓捧着“金饭碗”却只能外出打工。作为西安较早撤县设区的城区之一,临潼名为“城区”,实际上却是个“大农村”。这里通村公路坡度大,弯道多,地面塌陷时有发生,很多路段塌陷后无人养护,路面凹凸不平、污水横流。每年秋天果木成熟期,虽有一派丰收景象,但是大型货车很难进村,村民只能靠人力工具将石榴等特色经济作物运到山下,这使得大量水果由于来不及运输而滞销腐烂。更令人惋惜的是,临潼虽有兵马俑、华清池两个国家5A 级景区,骊山、秦陵两个国家级4A景区,但由于住宿等服务条件无法满足大量游客的需求,很多游客只会在一天之内看完景区又匆匆返回西安。“人来人往不留客”一直是临潼旅游业的一块心病。一边是优质旅游资源没有发挥最大价值,一边是乡村民生现状令人堪忧,兵马俑故乡的发展陷入了“双重困境”。

   2009 年6 月,国务院公布《关中—天水经济区规划》,规划提出建设西安咸阳国际化大都市,把西安打造成国际一流旅游目的地。为了抓住关天规划出台机遇,把临潼打造为西安国际一流旅游目的地的重要板块,临潼区委、区政府以深入学习实践科学发展观活动为契机,集思广益,凝聚民智,在广泛征求旅游发展方面专家意见的基础上,提出了建设临潼国家旅游休闲度假区的战略构想。

   2009 年7 月,西安曲江新区管委会与临潼区政府“自由恋爱”;9 月14 日,西安市委、市政府研究通过了度假区规划建设实施方案;12 月12日,西安曲江新区管委会与临潼区政府正式签订了《关于共建临潼国家旅游休闲度假区的合作协议》,合作年限为13 年,自2010 年1月1 日至2022 年12 月31 日。2010 年4 月29 日,临潼国家旅游休闲度假区奠基开工典礼隆重举行,拉开大建设的序幕。

   自2010年4月奠基启动以来, 临潼区和曲江新区精诚合作,继续发扬“曲江模式”成功经验,即通过开发区管委会和开发区集团两套体系,用政府职能和市场化运作,孵化和孕育临潼这块贫穷落后但禀赋优越的风水宝地,按照“规划一体、产业协同、资源共享、服务均等” 的城乡统筹与新区建设同步推进原则, 以“文化先导、旅游主导、生态先行”为开发原则,通过建设国际一流旅游目的地, 打造临潼全国城乡统筹发展和民生建设重大示范工程,实现开发者胸中强区富民的宏大理想,贯彻“民胞物与”的朴素情怀。

   规划中的临潼国家旅游休闲度假区位于西安市东北、临潼区西南,距西安直线距离只有10公里,区域面积27.33平方公里。北以西临高速至西临城市快速干道为界,南界东起烽火台西至洪庆沟,西以临潼灞桥行政区划为界,东至临潼环城东路与烽火台连接的山脊线为界。区域内拥有兵马俑和华清池2个国家5A级景点、秦始皇陵和骊山2个国家4A级景区、御温泉和其他诸多历史文化遗存,历史底蕴深厚,自然风景优美。度假区也是大西安建设“城市文化之都” 的重要组成部分, 是西安“东进、西接、北跨、南融” 发展格局中向东拉大城市骨架、加快西安最具活力的副中心城市建设的重要载体。区域内有17 个行政村,共计7335 户、25128 人,村民文化素质相对偏低,2009 年人均年收入仅为6000 元左右。

   临潼度假区发展定位为集文化旅游、休闲度假、康体养生、温泉疗养、商贸会展为一体的具有国际影响力的国家旅游休闲度假区,陕西、西安文化旅游的国际新品牌。园区按照“一心一带四区五谷”的规划格局,遵循“文化先导,旅游主导,生态先行”的开发原则,借鉴国际先进开发模式,以临潼得天独厚的自然、历史、人文资源为依托,构建山、林、水、城一体化的大文化旅游新区。其中 “一带”指生态廊,是汇集沟谷水库水量至中心区凤凰湖的湿地廊道;“一心”指旅游集散服务中心;“四区”从北至南指温泉休疗及教育组团、风情小镇度假组团、活力度假组团和创意生活组团;“五谷”指五条自然山谷,从北至南分别为温泉谷、风情谷、活力谷、极限谷和创意谷。

   临潼度假区总投资为930亿元人民币,建设周期为5年,2010年全面启动,2014年基本建成。预计建成后将新增旅游人数达1500万人次,实现旅游综合年收入60亿元人民币,增加就业岗位6万个以上。

二、临潼绿色城乡统筹发展思路与主要做法

   临潼度假区作为中国第一个城市发展基金——开元城市发展(西安)基金首个主导投资的重大项目,依托深厚的历史文化和绿色生态资源,在建设伊始就被确立为国家开发银行在全国树立的重大示范工程,打造具有全国示范效应的城乡统筹“临潼模式”。

   临潼绿色城乡统筹模式即:以“城乡统筹”为统领,以“绿色生态”和“文化旅游”为两翼,以“金融创新”为支撑,全面破解区域城乡统筹发展难题。临潼模式是基于临潼国家度假区独特的自然禀赋、产业特点、社会经济发展趋势以及民生现状而确立的城乡统筹发展理念、路径选择和实施体系。

   临潼绿色城乡统筹坚持一个理念,“兴文、强旅、筑绿、富民”;建设一个体系,“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”;确立两个目标,确保实现区域人均年收入三年翻一番,六年翻两番。新居民安置、培训、就业100%;实施三个战略,“文化旅游、绿色生态、城乡统筹”,创建世界级文化旅游品牌、世界一流旅游目的地,国家级生态示范区和全国民生建设重大示范工程。

   针对城乡统筹发展中投资主体缺失、机制政策不到位、服务体系不配套等突出问题,临潼度假区组建了以城乡统筹办公室为基础,以绿色生态产业公司、骊山物业公司和旅游商业公司等为产业支撑,以就业培训服务中心为人才保障,以小额贷款机构为资金支持的“ 六位一体”的社会服务管理体系,促进新居民生产生活方式转变。

   城乡统筹是一项巨大的系统工程,不仅需要经济投资和产业培育,更需要完善的社会化服务体系。曲江临潼在深入推进城乡统筹工作中不断摸索经验,逐步落实以下十项重点举措:(1)以就业培训中心为依托, 以全员就业培训为目标, 根据度假区人员构成结构, 构筑新的就业培训体系;(2)以城乡统筹办为核心, 以“ 六位一体” 的运作为模式, 构筑新的统筹发展管理体系;(3)以凤凰池、芷阳湖、紫霞湖三个生态谷为龙头, 以大型“ 水泉林园” 生态配套工程为支撑, 构筑生态养护绿色就业体系;(4)以土地流转为手段, 以芷阳湖乡村温泉酒店为示范, 构筑全新乡村旅游、酒店服务就业体系;(5)建设“七彩乡村”、“石榴古镇”,以规模化、品牌化、特色化农家乐为支撑, 拓展新的就业渠道、构建新的创业增收和服务体系;(6)以骊山新家园大型旅游商贸市场为阵地, 构筑就业增收、商业运营和社区配套保障体系;(7)以自主创业基金和小额贷款为带动, 以金融创新拓展致富、就业渠道, 构筑自主创业置业服务体系;(8)围绕重大文化旅游景区和项目建设, 以“ 骊山新家园” 等三大安置社区建设和征地拆迁为切入点, 以“ 社保医保” 足额缴纳发放为保障, 构筑基本覆盖全体“农转居”新居民的社会保障体系;(9)以国际温泉酒店城为主体, 以新型酒店服务业为支撑, 拓展综合型酒店就业服务体系;(10)以大秦帝国影视基地等项目公司为载体, 以服务产业和旅游产业为依托, 拓展新的产业就业渠道。

三、临潼绿色城乡统筹模式主要特点和经验

   在政府与市场的合作推动下,曲江临潼因地制宜,以大项目、大资本和大运作为途径, 以文化产业、旅游产业带动乡村经济发展, 促进民生工程、绿色就业、生态旅游、文物保护与惠民人居等的和谐共生, 提高了农村经济发展的自我造血功能, 加强了农村基础设施完善和社会保障体系的建立, 增加了农民的收入, 丰富了乡村文化, 并且形成文化产业链条, 深化了新农村建设的内涵, 切实打破了城乡经济二元发展的桎梏, 实现了城乡统筹和谐发展。临潼模式发展特点和经验主要体现在如下几个方面:

一是坚持规划先行。临潼度假区概念规划,是临潼度假区政府通过国际设计招标,由国际一流的设计团队澳大利亚PTW公司担纲、中规院和西安市规划设计院共同编织完成的。临潼度假区的“绿色规划”核心理念和思想就是在一片极富文化底蕴、却未有任何开发痕迹的土地上,重建一个满足当代旅游度假需求、传承历史文化特色的度假区,以生态、历史、现代为标准,将本地“秦”与“唐”的历史文化特色与国际旅游度假区的标准结合起来,实现历史、人文、自然景观的完美融合,成为绿色低碳生活的示范之作。

   该规划也贯穿了曲江新区管委会、国家开发银行、开元基金对临潼度假区新型城镇化和城乡统筹发展的社会责任与民生情怀。在规划中,民生责任与人的城镇化被放到了一个很重要的位置,尽量避免走过去城镇化过程中简单粗放的“拆村设镇”“拆迁安置”的老路,而是将城市和农村统筹考虑,沿着“绿色产业、绿色就业、绿色发展”的路径,三产联动、四化同步发展,基础设施和公共服务配套推进,城市与农村和谐相融,现代文明和历史文化交相辉映,最终实现城乡一体化、科学和谐、可持续发展的美好愿景,创建“全国城乡统筹重大示范工程”。

   临潼绿色规划符合中央改革发展精神和要求,也符合当地百姓根本利益,是看得见山水又记得住乡愁的新型城镇化实践,也是中西部地区“就地城镇化”的重要样本,为度假区高起点、高标准建设绘就了宏伟蓝图,奠定了坚实基础。

二是坚持以人为本。过去的城镇化发展,存在见“物”不见“人”的情况,或者说主要关注了城市面貌的变化、基础设施的建设和城市面积的不断扩大等方面,而在人的生产和生活方式转变方面重视不够。临潼在城乡一体化中有效解决了就业、医疗、社保等难点问题,逐步推动当地个体农业向农业产业转变,传统农民向新型产业工人转型,改善了当地人民的生活质量。

   临潼度假区民生工程体现和落实在征地、房屋补偿、安置、社保、培训和就业整个过程,充分保障失地农民的根本权益。(1)土地征收尊重民意。征收安置的全部流程与环节在阳光下“晾晒”,让百姓心中有数。在土地征收流程方面,运用民意调查、比例分析等手段,如果同意征收的民意达到预定比例,则开始签订协议、划定红线、发布公告、组织实施;如果未达到预定比例,则停止征收计划。征地标准按照临潼区一个统一年产值的标准上限补偿。(2)先行安置新居民。按照“先行、就近、从高、集中”原则,投资近25亿元,完成骊山新家园、芷阳新苑、胡王安置区等三个新社区建设,并配套建设幼儿园、中小学、超市、社区医院等综合设施,总建筑面积约135万平方米,可安置新居民约7000户近3万人。为了让搬迁居民住得舒适,生态工程与居民社区建设同步进行,社区建安费和综合配套费用达到了3500元/平方米以上,综合配置水准处于西安市领先水平;(3)医疗、养老保险全员全额全覆盖。启动社会保障工作,失地农民的社保全部由政府买单。 2010 年以来投入专项资金2.7亿元,集中为6000余名即将“农转居”的新居民缴纳了医疗保险、养老保险,实现医疗、养老保险全员全额全覆盖,为群众解决了后顾之忧。(4)大力开展技能培训。针对度假区内所有适龄新居民,以度假区内绿色生态产业、旅游服务业为主要载体,大力开展就业培训,提供园林绿化、保安城管、物业保洁、工程维修、服务员、司机等岗位,全方位、多工种、多业态、多岗位解决新居民就业问题。截至目前,累计投入培训费用1.5 亿元以上,培训学员6000 余人,解决就业1800余人。

三是创新融资模式。目前很多地方,尤其是欠发达地区,城市建设与发展的巨大资金压力使得地方政府不得不“饮鸩止渴”,频频以地方政府信誉为担保拆借资金。这种“金融为表,财政为里”的融资模式,很容易将风险放大,进而引发巨大的金融风险、社会风险。

   投贷结合是国家开发银行金融创新促进新型城镇化建设的一项重大战略举措,拓展了过去政府与银行之间的直接借贷关系。开行下属全资投资机构国开金融与西安市合作,通过设立开元城市发展(西安)基金,引入市场化运作机制,并以此为金融创新载体,以投资推动投融资体系建设,为信贷资金进入、防范贷款风险创造条件。

   2010年底,曲江临潼开发团队凭借优秀的品牌、可靠的信誉、丰富的经验以及专业的知识,赢得开元基金的信任与支持,获得了10亿元投资;2011年,通过国家开发银行的专家评审,获得国开行45亿元贷款。临潼度假区曲江团队以和开元基金、国开行的合作为契机和新的平台,其后又吸引到了更多社会资本和专业团队的参与,带着15亿元自有资金,10亿元开元基金,45亿元国开行贷款,加上其他银行贷款,一期总共完成筹资约百亿元。

   在资金规划上,开发团队目前将40%的资金用来做基础设施,确保水、电、气、通讯、道路标准等一二十年内不落后;35%-40%的资金用来安置农民,建立完善的医疗、教育、健身等社区服务中心;另外20%-25%的资金用来发展产业。从资金使用情况来看,已经投入的基本建设的100多亿中,其中道路桥梁等基础设施建设用了50个亿,新居民社区和征地补偿的建设用了30多个亿,水、泉、林、园等生态配套工作用了20个亿,就业培训和提供创业扶持用了10个亿。

   大资金的进入为度假区绿色城乡统筹建设注入了强劲的活力与动力。国开行10年长期贷款给了临潼度假区充分培育发展产业的时间,为失地农民提供了很好的先行安置条件,保障了对农民进行多种职业技能培训,促进了“人的城镇化”。

四是坚持产城融合。通过“绿色主导”、“就业先导”、“创业引导”,度假区把项目建设、培训就业和产业定位通盘考虑,依托旅游资源优势,以做强服务产业为理念,切实做好新居民的安置就业和社会保障工作,为居民实现在城镇中安居乐业创造了条件。临潼国家度假区的就业培训和产业化发展,不仅是城乡统筹的一个突破口,也是城镇化发展的重要落脚点和着力点。

   产业是地方经济的支撑点,产业发展了,失地农民才能拥有就业机会,才会在开发中长久受益。曲江临潼开发团队整体谋划,将园区产业布局规划为“三城一镇一乡”,其中“三城”分别是大唐华清城、温泉酒店城和国际演艺娱乐城,以国际文化旅游业带动区域旅游产业发展;“一镇”是斜口镇,发展农家乐、农产品市场、大旅游商贸市场等相关产业;“一乡”是七彩乡村,通过村民就地城镇化,打造山村版的田园乡土风情。香港九龙仓、华晨集团、招商局集团和新加坡悦榕集团、奥特莱斯和北大光华管理学院等知名企业和院校目前已经进驻临潼度假区,强强联合,酝酿在这片古老而崭新的土地上大展宏图,绘就美丽华彩篇章。

   临潼度假区已经完成一期基本建设,绿色古朴的凤凰大道,舒适宜人的骊山新家园,秦风古韵的芷阳广场,典雅开阔的大唐华清城,多姿多彩的凤凰池生态谷,自然静谧的鹦鹉湖公园,底蕴深厚的北大光华管理学院西安分院,关中风情的贾平凹文化艺术馆,高档雅致的悦椿温泉酒店,无不在诠释着这片27.33平方公里的土地几年间发生的“山乡巨变”,静静等待着人与城的充分交融。当前,临潼度假区尚处于3-4年的培育期,接下来将会是3-4年的成长期,届时,等整个区域城镇化建设和产业发展成熟,曲江团队将会退出临潼,将美丽富饶的度假区交给临潼地方政府,让更多社会资本进入地方经济发展,让曾经贫穷的农民在这片属于自己的土地上,过上城里人一样的幸福生活。

四、临潼绿色城乡统筹发展几点思考与建议

   临潼绿色城乡统筹模式已经进行了将近4年的实践和探索,取得了不少经验,也得到了各界的赞许和好评。临潼地区现代经济产业薄弱,但历史文化底蕴深厚,自然环境具有比较优势。根据这个特点,临潼发展模式在顶层设计上突出了历史人文特色和绿色生态特色,注重市场在资源配置中的作用,发挥了政府的主导推动作用,坚持把农民的长远利益放在首要位置,将“人的城镇化”作为统筹模式中的重要内涵,努力探索具有临潼特色、水土服、接地气的发展模式,取得了初步的成效。但是,目前建设和未来发展中也面临着一些突破瓶颈和深化发展的问题,如何通过深化发展来解决发展带来的新问题?本报告尝试进行了一些思考,并提出几点建议:

1、开展生态涵养和传统文化保育传承的综合效益评估,保护生态涵养区与旅游文化资源,争取政策支持,建立生态补偿制度和优势旅游资源分级管理的反哺机制,统筹城乡发展

   临潼度假区管理委员会对2013-2015年区域经济发展提出了三年目标,即三年翻两番,实现临潼旅游的曲江梦想,计划到2015年,旅游人数突破1000万,旅游收入实现80亿元,整个旅游产业结构发生重大转变。而据官方公布数据,2012年临潼区接待国内外游客已经达到1268.13万人次,但是旅游收入却只有12.95亿元。从临潼旅游人数来看,在国内都属领先地位,但是旅游收入却并不高,世界级的旅游文化资源对当地区域经济和居民收入拉动效应并不大。数据显示,2009年该区域居民人均年收入只有6000多元,不足西安市平均水平的1/3。这一方面固然反映了当地经济社会和旅游产业发展水平较为落后,但是另一方面也反映出我国政府在地方资源管理中存在一些体制机制上的问题。比如,兵马俑和华清池在临潼,但是管理权限都不在临潼,其中兵马俑的管理单位是陕西省文物局,华清池的管理单位是陕西省旅游集团,旅游门票收入都上交到了省里,与区里没有关系。而由于位于世界级和国家级的旅游风景区,地方对于经济产业的发展需要有所选择,不能发展对当地环境资源有损害的产业,需要为环境资源保护付出更多。

   党的十八大和国家新型城镇化规划(2014-2020年)不仅提出了建设新型城镇化统筹城乡发展的要求,也明确提出了要建立生态补偿制度,让保护环境生态的地区得到应有的经济补偿。临潼度假区在今后的发展中,可以在生态补偿制度与旅游资源分级管理反哺机制建立上,作出有益的探索。

2、始终坚持以人为本,着力解决“三农”问题,突破城乡二元格局,把区域现代产业发展与农民就业结对统筹考虑,继续落实推进农民培训,培养职业技能,提高就业与创业能力

   国家新型城镇化规划(2014-2020年)明确提出,要坚持“以人为本,公平共享”基本原则,即以人的城镇化为核心,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,不断提高人口素质,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果。

   但是在各地城镇化建设进程中,由于现行体制机制不健全,有些地方发展速度过快,导致各种矛盾和问题发生,有时候忽视农民的根本利益,偏离了新型城镇化的根本宗旨。比如“土地城镇化”快于“人口城镇化”。一些城市“摊大饼”式扩张,过分追求宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地过大,建成区人口密度偏低;一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用,也加大了地方政府性债务等财政金融风险;产业集聚与人口集聚不同步,城镇化滞后于工业化。农业转移人口难以获得和适应新的就业机会,难以融入城市社会生活等等。

   推进新型城镇化、统筹城乡发展一体化是我国发展进程中的一个重大命题。城镇化是现代化的必由之路,是解决“农村、农业、农民”问题和破除“城乡二元格局”的重要途径。临潼度假区政府在发展过程中,坚持民生情怀,树立富民理念,践行“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”的承诺,做出了实实在在的成绩,惠民富民成果显而易见,值得肯定和学习,建议继续发扬光大。

3、坚持创新探索,利用高校和科研院所的科研力量,加强决策咨询与效益评估,为绿色城乡统筹与新型城镇化建设提供科学依据

   西安是中国文化的发祥地和世界历史文化名城,科技实力强,高等教育发达,也是我国科研教育和高新技术产业的重要基地。西安高等院校和科研院所云集,拥有一批达到国际水平的开放型实验室和国内一流的试验和检测设备,一些尖端技术在国内处于领先地位。其中重点高校如西安交通大学、西北工业大学、西北农林科技大学、西安电子科技大学、西安建筑科技大学,中国科学院在西安的地球环境研究所、水土保持与生态环境研究中心、陕西省微生物研究所、陕西省科学院酶工程研究所,中国社会科学院西安分院,北大光华管理学院西安分院等等,能够成为临潼度假区建设发展的智囊库,为地方经济社会的发展献计献策、保驾护航。建议通过建立各种长效机制,优势互补,深度合作,搭建起地方政府与高校、科研院所之间沟通与协作的桥梁。

4、立足园区特色,依托历史文化和环境优势资源,做好顶层设计,加强整体谋划,有序发展特色生态农业、文化、旅游与休闲度假产业

   工业化和城镇化促进了我国城市建设的发展,但是随之而来的造城运动也将我国城乡规划与建设引向了盲目,缺乏地方和区域特色成为普遍现象。“千城一面”,城市同质化发展,让城市失去了魅力和灵魂。曲江临潼开发团队充分意识到这个现象,在规划之初就将园区发展定位在 “城乡统筹”、“绿色生态”、“文化旅游”三个维度,表现出对本区域自然禀赋以及经济社会发展特点的深刻认知及准确定位。

   临潼度假区目前已基本完成一期工程建设,园区面貌已经焕然一新,产业布局中的“三城一镇一乡”也都已完成了基本建设,其中大唐华清城占地面积260亩,建筑面积10万平方米,规划打造成集文化广场、旅游服务、园林景观、主题雕塑群、商业街区、演艺秀场、影院场馆为一体的大型文化、商贸、旅游综合体;悦椿温泉酒店占地235亩,建筑面积约11万平方米,定位为国际五星级温泉酒店群、国际一流高端休闲温泉度假综合体;温泉奥特莱斯占地243亩,建筑面积12万平方米,以临潼丰富的地热温泉资源为主题,酝酿成为集商业配套、商业街区、温泉体验、温泉酒店及会所为一体的大型品牌商业功能区;“七彩乡村”位于骊山北麓,开发面积2400亩,配套19000亩,包括斜口街办所辖7个自然村落,依托骊山北麓山、谷、溪、水、泉、林、村、居等天然资源,计划发展成为观光农业、农村旅游、休闲度假、运动体验、康体养生、教育培训、 艺术创作等于一体的城乡统筹乡村旅游项目,建设休闲度假宜居的文化旅游新地标。

   产业支撑是新型城镇化建设和城乡统筹发展的经济支柱,没有成熟的产业链条,地方经济和居民收入都将面临发展后劲不足的问题。临潼度假区已经拥有一流的历史文化遗存和基础配套设施,拥有得天独厚的优美的自然环境,拥有高端大气上档次的发展理念与准确定位,接下来应当逐步将工作重点放到谋划产业发展上。唯有充分调动政府、市场、社会、社区和居民的多重积极性,充分利用现有基础设施、自然资源和历史文化遗存,充分发挥成熟产业的带动作用和聚合效应,带来人才,带来资金,带来技术,带来市场,才能实现园区经济社会的繁荣景象。临潼度假区在落实特色产业发展方面,还有很长的路要走。

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